Cykl: Rozpoczęcie robót budowlanych i skutki utraty pozwolenia na budowę – Część I

autor: Alicja Mizerska   |   data dodania: 19-04-2017

Polskie prawo budowlane uzależnia możliwość rozpoczęcia robót budowlanych od uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba że dane przedsięwzięcie zostało w ustawie wyłączone z obowiązku uzyskania pozwolenia. Zniesienie w 2015 r. wymogu posiadania ostatecznego pozwolenia na budowę pozwala w niektórych przypadkach przyspieszyć termin rozpoczęcia robót. Warto jednak zdawać sobie sprawę z ryzyka związanego ze zbyt szybkim rozpoczęciem realizacji inwestycji.

W tej części opracowania zostaną przedstawione różnice pomiędzy ostateczną, wykonalną i prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę. W kolejnej części przedstawimy ryzyka związane z rozpoczęciem budowy zanim pozwolenie na budowę będzie niezaskarżalne w zwykłym trybie. Trzecia część cyklu będzie poświęcona skutkom wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybach nadzwyczajnych, zarówno na etapie realizacji inwestycji, jak i już po zakończeniu robót budowlanych.

Od momentu doręczenia stronie decyzji o pozwoleniu na budowę jest ona wiążąca dla organu, który ją wydał. Decyzja może być zaskarżona poprzez wniesienie odwołania w terminie 14 dni od doręczenia. Jeśli żadna ze stron nie odwoła się od decyzji, staje się ona ostateczna. Ostateczna jest też zawsze decyzja organu II instancji, który rozpatrywał odwołanie.

Zgodnie ze znowelizowanym art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę nie musi być ostateczne, aby móc na jego podstawie rozpocząć roboty budowlane. Jednakże zgodne z prawem rozpoczęcie realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wymaga, aby było ono wykonalne. Wykonalność decyzji administracyjnych, a więc i pozwolenia na budowę, reguluje art. 130 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprowadza on ogólną regułę, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania od decyzji nie podlega ona wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji.

Wyjątkiem od powyższej zasady są sytuacje, gdy:

1) decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności,

2) decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy,

3) decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron.

Dwa pierwsze przypadki w zasadzie nie mają zastosowania do pozwoleń na budowę. Rygor natychmiastowej wykonalności jest nadawany w sytuacjach wyjątkowych (takich, jak wzgląd na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony). Pozwolenie na budowę nie podlega też natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Natomiast zdarza się, że w rachubę może wchodzić trzeci z powyższych przypadków, tj. kiedy wydana decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron.

Jak ocenić, czy w konkretnym przypadku nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę stała się wykonalna, gdyż jest zgodna z żądaniem wszystkich stron? Sytuacja jest prosta, gdy organ, który wydał pozwolenie na budowę, prawidłowo uznał, że inwestor był jedyną stroną postępowania. Jeśli decyzja została wydana zgodnie z żądaniem inwestora będącego jedyną stroną postępowania, może on bezpiecznie rozpocząć roboty budowlane na podstawie jeszcze nieostatecznej decyzji.

Jednakże w przypadku, gdy w postępowaniu uczestniczyło (lub powinno było uczestniczyć) więcej stron, ocenę co do wykonalności decyzji pozostawia się niestety samemu zainteresowanemu. Teoretycznie każdej ze stron przysługuje prawo do wniesienia odwołania, a przepisy nie precyzują, kiedy pozwolenie na budowę uważa się za zgodne z żądaniem wszystkich stron. Dotyczy to w szczególności przypadków, gdy pozostałe strony (np. sąsiedzi) nie wnoszą żadnych uwag do decyzji, ale przecież decyzja nie jest wydawana na ich żądanie. Wątpliwe jest również, czy w takim przypadku strony postępowania posiadają wspólne i niesprzeczne interesy, które zostały uwzględnione w decyzji. Dopiero przekonanie, że każda ze stron jest zadowolona z wydanego pozwolenia na budowę i nie wniesie od niej odwołania, będzie mogło stanowić podstawę do wykonania decyzji zanim stanie się ona ostateczna. Niestety, ryzyko oceny tego prawdopodobieństwa ponosi zawsze inwestor, ponieważ organ administracji publicznej nie jest uprawniony do dokonywania takiej oceny ani w treści decyzji, ani w postaci odrębnej czynności np. na wniosek inwestora.

Planując rozpoczęcie robót budowlanych, trzeba również wziąć pod uwagę, że także ostateczna decyzja może podlegać uchyleniu. Jeśli bowiem od decyzji organu I instancji wniesiono odwołanie, każdej stronie przysługuje prawo zaskarżenia decyzji organu II instancji do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia tej decyzji. Dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego, tj. jeśli skarga wniesiona na decyzję o pozwoleniu na budowę zostanie oddalona lub odrzucona, a także po upływie terminu do wniesienia skargi decyzja o pozwoleniu na budowę uzyskuje walor prawomocności.

W zależności od okoliczności sprawy należy zatem uwzględnić ryzyko negatywnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, co skutkowałoby uchyleniem pozwolenia na budowę. Jeśli znane nam są wady zaskarżonej decyzji i istnieje prawdopodobieństwo jej skutecznego zaskarżenia, warto poczekać do zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Pozwoli to uniknąć sytuacji, gdy rozpoczęcie robót budowlanych nastąpi na podstawie decyzji, która zostanie następnie uchylona przez sąd. Oznacza to, że w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym uczestniczyło wiele stron o sprzecznych interesach, dopiero prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę będzie stanowiła bezpieczną podstawę do rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych.